Zakaz retransmisji techniką kablową w Szwajcarii programów nadawanych z Włoch
 

Groppera Radio AG jest spółką z o.o. zarejestrowaną w Szwajcarii, z biurem w Zurichu, produkującą programy radiowe. Marquard był jej pełnomocnikiem statutowym i wyłącznym udziałowcem. W 1979 r. na szczycie Pizzo Groppera we Włoszech, 6 km od granicy szwajcarskiej , zbudowano radiową stację nadawczą, z najsilniejszym w owym czasie przekaźnikiem w Europie. Stacja nadawała programy do Szwajcarii, obejmując region zamieszkały przez jedną trzecią ludności tego kraju, głównie okolice Zurichu. Do końca 1983 r. stacje prowadził jej właściciel - Radio 24 AG - spółka, którą założył Roger Schawinski, aby obejść państwowy monopol radiowy w Szwajcarii. Programy, nadawane na falach VHF i adresowane do młodzieży, finansowały w całości szwajcarskie reklamy.

Szwajcarska Rada Federalna, 7 czerwca 1982 r., wydała zarządzenie w sprawie lokalnych sieci radiowych, kończąc w ten sposób z monopolem państwa. Wydano trzydzieści sześć licencji, w tym również Radiu 24 AG, pod warunkiem jednak, że w ciągu trzech miesięcy przestanie nadawać z Pizzo Groppera. Schawinski zgodził się, po czym sprzedał stację Marquadowi.

Od początku października 1983 r. Groppera Radio AG nadawała programy ze stacji na Pizzo Groppera, pod szyldem Sound Radio, w rejonie Zurichu, na częstotliwości używanej wcześniej przez Radio 24 AG. Programy te odbierali wyłącznie właściciele odbiorników samochodowych i innych podobnych oraz spółki sieci kablowej, które je retransmitowały. Na program składały się : muzyka lekka, biuletyny informacyjne i reklamy. Podobnie, jak Radio 24 AG, Sound Radio nadawało wyłącznie w dialekcie Zurichu.

W tym czasie Rada Federalna wydała kolejne zarządzenie, wprowadzające nowy rodzaj licencji, dotyczący odbiorczych instalacji radiowych, tzw. anten lokalnych.

W marcu 1984 r. biuro regionalne Urzędu Poczty i Telekomunikacji (PTT) w Zurichu poinformowało "kooperatywy anten lokalnych", że Groppera Radio AG nadaje nielegalnie, wbrew obowiązującym zasadom międzynarodowym, dlatego licencja na anteny lokalne nie obejmuje retransmisji tych programów. Ostrzeżono, że kontynuowanie transmisji będzie uznane za przestępstwo. Zażądano usunięcia, w ciągu miesiące, wszystkich urządzeń technicznych. Decyzję tę potwierdził następnie szef krajowego biura PTT.

Od października 1984 r. większość szwajcarskich spółek kablowych zaprzestała retransmisji programów nadawanych przez Sound Radio. Niektóre jednak, jak "kooperatywa anten lokalnych" w Maur, kontynuowały nadawanie, odwołując się jednocześnie do Sądu Federalnego. Groppera Radio AG również przyłączyło się do odwołania, twierdząc ,że na skutek zarządzenie Rady Federalnej ubyło mu słuchaczy, a tym samym zysków, stawiając pod znakiem zapytania ekonomiczne przetrwanie firmy.

W tym czasie przekaźnik na Pizzo Groppera został uszkodzony. Przestał nadawać i już nigdy nie został ponownie włączony. Sąd Federalny oddalił odwołanie.

Na skutek interwencji władz telekomunikacyjnych RFN i Szwajcarii, m.in. podczas spotkania w Brnie w listopadzie 1979 r., również we Włoszech toczyło się postępowanie administracyjne zmierzające do zamknięcia przekaźnika na Pizzo Groppera. Przez siedem lat nie zostało ono jednak zakończone, m.in. z tego powodu, że włoski Trybunał Konstytucyjny uznał niektóre przepisy ustawy o emitowaniu programów radiowych i telewizyjnych za sprzeczne z konstytucją, ze względu na brak przepisu w sprawie nadawanie programów za granicę na podstawie licencji wydawanej przez władze spółkom prywatnym. Szwajcaria interweniowała również w Międzynarodowym Związku Telekomunikacyjnym.

W skardze do Europejskiej Komisji Praw Człowieka znalazł się zarzut naruszenia art. 10 Konwencji (prawo do przekazywania informacji i idei, bez względu na granice państwowe) z powodu zakazu retransmisji drogą kablowa programów nadawanych przez skarżących z Włoch. Komisja (głosami siedem do sześciu) uznała, iż zarzut ten jest słuszny.

Skarżący twierdzili, że decyzje podjęte wobec kooperatyw były ingerencją w ich prawo zagwarantowane w art. 10. Uniemożliwiły bowiem subskrybentom sieci kablowej odbieranie programów nadawanych z Pizzo Groppera. Oznaczały więc w praktyce wprowadzenie zakazu tych programów, tym bardziej groźne, że w Szwajcarii dwie trzecie mieszkańców korzysta z sieci kablowej. Odbiór powietrzny jest na terenie górskim utrudniony, a nawet, w niektórych rejonach, niemożliwy.

Nie kwestionując wyraźnie, że art. 10 Konwencji ma tu zastosowanie, władze szwajcarskie zaprzeczyły, aby skarżący mieli jakikolwiek powód do wszczęcia postępowania. Sound Radio używało przekaźnika o dużej mocy, pozwalającego na obsłużenie rejony Zurichu, który nigdy nie był zagłuszany. Stacja przestała nadawać nie tylko ze względu na uszkodzenie, ale przede wszystkim na skutek trudności ekonomicznych. Władze zauważyły, iż zawartość programów - głównie muzyka lekka i reklamy - mogła rodzić wątpliwości, czy chodzi o "informacje" i "idee".

Trybunał orzekł, że przy okazji tej sprawy nie ma potrzeby sformułowania precyzyjnej definicji pojęć "informacja" i "idea". Przekaz radiowy jest wymieniony w art. 10 Konwencji. Trybunał, podobnie jak Komisja, uważał, że zarówno przekaz radiowy drogą powietrzną, jak i retransmisja przez kabel są objęte prawem zapisanym w dwóch pierwszych zdaniach art. 10 ust. 1 Konwencji, bez żadnej potrzeby ich różnicowania ze względu na zawartość programów. Kwestionowane decyzje administracyjne z pewnością ingerowały w retransmisję kablową programów Sound Radio, uniemożliwiając subskrybentom w rejonie Maur ich odbiór.

Zdaniem skarżących Szwajcaria nie mam prawa decydować o odbiorze na jej terytorium programów legalnie nadawanych z zagranicy i retransmitowanych drogą kablową. Stacja Pizzo Groppera znajduje się na terytorium Włoch, tak więc tylko władze włoskie mogłyby być uprawnione do udzielanie Groppera Radio AG licencji, w rozumieniu zdania trzeciego ust.1 art. 10. Spółki prowadzące sieci kablowe miały stosunkowo dużo kanałów. Licencje udzielone im w Szwajcarii były czysto techniczne i nie mogłyby w żadnych okolicznościach być użyte do określenia treści programów.

Władze szwajcarskie nie zaprzeczyły, że Groppera Radio AG była przedsiębiorstwem nadawczym, ale zaliczyły do tej kategorii również kooperatywy lokalnych anten, odbierające programy drogą powietrzną i retransmitujące je kablem. Rozgraniczyły dwa systemy licencyjne: włoski - odnoszący się do Groppera Radio AG i szwajcarski - stosowany do kooperatyw. Uważały, że skorzystały w uzasadniony sposób z tego drugiego. Udzielenie licencji naruszyłoby szwajcarskie zobowiązanie międzynarodowe, szczególnie, że Sound Radio używały VHF, a więc częstotliwości przeznaczonej wyłącznie do nadawania w kraju. Oznaczałoby poza tym zlekceważenie warunków przydzielania licencji spółkom kablowym.

Trybunał zgodził się z władzami, że zdanie trzecie ust. 1 art. 10 ma ty zastosowanie. Chodzi jedynie o ustalenie w jakim zakresie.

Dołączenie tego zdania do tekstu Konwencji, w zaawansowanej fazie prac nad projektem nastąpiło, ze względu na świadomość istnienia problemów technicznych i praktycznych, związanych z ograniczoną liczbę dostępnych częstotliwości i dużym kapitałem inwestycyjnym potrzebnym do budowy stacji przekaźnikowych. Było również wyrazem politycznej troski licznych państw o utrzymanie monopolu w tej dziedzinie. Szczególnie ważne było pojawienie się możliwości przekazu kablowego. Doprowadziło do zniesienia monopolu w różnych krajach Europy i stworzenia, obok państwowych, prywatnych stacji radiowych, często lokalnych. Krajowe systemy licencyjne wymagane są nie tylko dla zwykłej regulacji działania przedsiębiorstw nadawczych, ale również w dużym stopniu do wprowadzenia w życie obowiązujących reguł międzynarodowych.

Trybunał stwierdził, że przedmiot i cel zdania trzeciego ust. 1 art. 10 Konwencji i zakres jego stosowania należy oceniać z uwzględnieniem tego artykułu jako całości, a zwłaszcza jego ust. 2.

Zauważył, że art. 19 Paktu Praw Cywilnych i Politycznych nie zawiera postanowień odpowiadających zdaniu trzeciemu ust. 1 art. 10. Historia dyskusji nad treścią art. 19 wskazuje, że proponowano włączenie do niego podobnych postanowień, w celu objęcia systemem licencji środków nadawczych, co pozwoliłoby zapobiec chaosowi w korzystaniu z częstotliwości. Nie chodziło bynajmniej o licencje na przekazywania informacji. W końcu jednak, nie zdecydowano się na taki przepis, uważając, że mógłby być używany ze szkoda dla swobody wypowiedzi. Uznano, że nie jest konieczny, tym bardziej, że możliwość wprowadzenie systemu licencji wynika z klauzuli "porządku publicznego" ust. 3 art. 19 Paktu.

Informacja ta dodatkowo wspiera wniosek, iż celem zdania trzeciego ust. 1 art. 10 Konwencji jest jasne stwierdzenie, że zezwala się państwom na kontrolę, w drodze systemu licencji, sposobu w jaki jest organizowane nadawanie na ich terytorium, zwłaszcza jego aspekty techniczne. Nie oznacza to jednak, że licencje nie muszą odpowiadać wymaganiom wynikającym z ust. 2 art. 10. Gdyby było inaczej, prowadziłoby to do rezultatów sprzecznych z przedmiotem i celami art. 10 jako całości.

Stacja Pizzo Groppera była pod jurysdykcją włoską, ale retransmitowanie jej programów przez kooperatywę Maur należało do jurysdykcji szwajcarskiej. Wprowadzenie zakazu retransmisji było pełni zgodne z zasadami obowiązującymi szwajcarskie radio lokalne na podstawie zarządzenia Rady Federalnej z 7 czerwca 1982 r.

Skarżący nie kwestionowali, że wspomniane zarządzenie odwoływało się do zasad prawa międzynarodowego, ale twierdzili, że zasady te nie są wystarczająco "dostępne" i "precyzyjne" dla obywateli, aby mogli się do nich dostosować, nawet po skonsultowaniu się, w razie potrzeby, z adwokatem. Dodali, że międzynarodowe prawo telekomunikacyjne obowiązuje jedynie w stosunkach między państwami-stronami. Nadajnik był pod jurysdykcją włoską, wszelkie problemy na tle stosowania tego prawa powinny więc być rozwiązywanie na poziomie międzypaństwowym, w razie potrzeby odwołując się do mechanizmów na podstawie Międzynarodowej Konwencji Telekomunikacyjnej. Ich zdaniem, ingerencja władz szwajcarskich nie była "przewidziana przez prawo".

Komisja doszła do podobnego wniosku. Natomiast zdaniem władz istniejące reguły krajowe i międzynarodowe odpowiadały kryteriom dostępności i precyzji, ustalonym w orzecznictwie organów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Trybunał stwierdził, iż wymagania są tu uzależnione w dużym stopniu od treści aktu prawnego, dziedziny, którą ma regulować, oraz liczby i statusu osób, do których jest adresowany. Przepisy międzynarodowego prawa telekomunikacyjnego są skomplikowane, skierowane głównie do specjalistów. Wiedzą oni, jak do nich dotrzeć. Można było oczekiwać od firmy, mającej zamiar emitowania programów radiowych przez granice, że zatroszczy się o wszystkie niezbędne informacje o regulacjach prawnych obowiązujących w Szwajcarii. W razie potrzeby mogła skorzystać z pomocy doradców.

Władze szwajcarskie argumentowały, że ingerencja służyła dwom celom uznanym przez Konwencję. Pierwszy z nich to zapobieżenie naruszeniu porządku w telekomunikacji, ustanowionego w Międzynarodowej Konwencji Telekomunikacyjnej i Regulacjach Radiowych. Sound Radio zlekceważyło trzy podstawowe zasady międzynarodowego porządku częstotliwości: licencji, koordynacji (wymagającej specjalnych porozumień między państwami przy używaniu częstotliwości pomiędzy 100 i 108 MHz) oraz gospodarczego wykorzystania spektrum częstotliwości (Pizzo Groppera był najsilniejszym przekaźnikiem VHF w Europie). Drugi, że leżało to w interesie "praw innych osób", chodziło bowiem o zapewnienie pluralizmu, zwłaszcza informacji, przez zezwolenie na rzetelne rozdysponowanie częstotliwości międzynarodowych i krajowych. Odnosi się to zarówno do zagranicznych stacji radiowych, których programy były zgodnie z prawem retransmitowane drogą kablową, na długo przez pojawieniem się Radia 24 AG, jak i do szwajcarskich radiowych stacji lokalnych, autoryzowanych zarządzeniem Rady Federalnej.

Trybunał uznał, że ingerencja realizowała oba te cele, w pełni zgodne z ust. 2 art. 10.

Zdaniem skarżących zakaz nie odpowiadał pilnej potrzebie społecznej. Władze szwajcarskie twierdziły, że nie miały innego wyjścia, bo ich interwencje wobec władz włoskich były bezowocne. Odmowa udzielenia kooperatywie licencji dotyczyła wyłącznie programów Sound Radio i nie obejmowała w żaden sposób innych stacji działających zgodnie z kryteriami zarządzenia Rady Federalnej. Podyktowana była również względami technicznymi, zdolność kabla nie była bowiem nieograniczona.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwa-strony korzystają z pewnego marginesu swobody oceny przy ustalaniu czy i w jakim stopniu ingerencja jest konieczna. Trybunał ma za zadanie upewnić się, czy środki są proporcjonalne i usprawiedliwione.

Badając, czy w tej sprawie ingerencja nie szła za daleko, należało rozważyć wymogi ochrony międzynarodowego porządku telekomunikacyjnego oraz praw innych osób na tle interesu skarżących i subskrybentów w retransmisji programów Sound Radio drogą kablową. Trybunał przypomniał, że po wejściu w życie zarządzenie Rady Federalnej większość szwajcarskich spółek kablowych zaprzestała retransmisji programów Sound Radio. Władze szwajcarskie nigdy nie zagłuszały przekazu z Pizzo Groppera, chociaż interweniowały u Włochów i w Międzynarodowym Związku Telekomunikacyjnym. Zakaz został nałożony na firmę zarejestrowaną w Szwajcarii - kooperatywę Maur, której wszyscy subskrybenci mieszkali na terytorium Szwajcarii i odbierali programy wielu innych stacji. Postępowanie, na jakie zdecydowały się władze było konieczne dla zapobieżenia uchylaniu się od prawa. Nie była to forma cenzury programów, ale środek podjęty wobec stacji, którą władze miały prawo uważać za stację w rzeczywistości szwajcarską, działającą pod drugiej stronie granicy w celu obejścia ustawowej regulacji szwajcarskiego systemu komunikacji.

Władze szwajcarskie nie przekroczyły granic marginesu swobody, pozostawionego im na podstawie Konwencji. Nie doszło więc do naruszenia art. 10. Zastosowany środek był zgodny z treścią ust. 1, spełniając jednocześnie wymogi wynikające z ust 2 (orzeczenie zapadło głosami szesnaście do trzech).