Guerra i inni przeciwko Włochom (orzeczenie - 19 lutego 1998r., raport Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 29 czerwca 1996r., skarga nr 14967/89)

Odmowa poinformowania miejscowej ludności o ryzyku i sposobie postępowania w razie katastrofy w pobliskiej fabryce chemicznej

Streszczenie

I. Art.10 Konwencji

A. Zastrzeżenie wstępne władz ( nie wykorzystanie krajowych środków prawnych)

Po pierwsze, wniosek na podstawie art.700 k.p.c. byłby praktycznym środkiem, gdyby zarzut skarżących dotyczył odmowy podjęcia kroków mających na celu zredukowanie lub wyeliminowanie zanieczyszczeń; na skutek takiego wniosku doszłoby prawdopodobnie do zawieszenia działalności fabryki. Po drugie, wniesienie skargi karnej mogłoby doprowadzić do skazania osób kierujących fabryką, ale nie do przekazania jakichkolwiek informacji.

Konkluzja: zastrzeżenie zostało odrzucone ( dziewiętnaście do jednego)

B. Treść skargi

W sprawach dotyczących ograniczeń wolności prasy Trybunał wielokrotnie potwierdzał, że społeczeństwo ma prawo do otrzymywania informacji będące naturalną konsekwencją specyficznej funkcji dziennikarzy, polegającej na przekazywaniu informacji i idei o sprawach wzbudzających publiczne zainteresowanie - fakty tej sprawy wyraźnie różnią się jednak od sytuacji istniejącej w tych sprawach, skarżący zarzucają bowiem brak działania mimo obowiązku wynikającego z odpowiednich przepisów - chociaż Prefekt przygotował plan działania w sytuacjach nadzwyczajnych na podstawie raportu fabryki i wysłał go do Departamentu Obrony Cywilnej w sierpniu 1993r., skarżący nie otrzymali od tego czasu żadnej istotnej informacji.

Swoboda otrzymywania informacji w zasadzie zakazuje władzom wprowadzania ograniczeń otrzymywania informacji, które inni chcą przekazać. Nie można rozumieć w ten sposób, iż nakłada na państwo, w okolicznościach takich jak w tej sprawie, pozytywny obowiązek zbierania i przekazywania informacji z własnej inicjatywy.

Konkluzja: art.10 nie miał zastosowania ( osiemnaście do jednego)

II. Art.8 Konwencji.

Bezpośredni wpływ toksycznych emisji na prawo skarżących do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oznacza, że art. 8 miał zastosowanie.

Skarżący nie zarzucają działania ze strony państwa, ale zaniechanie - przedmiotem art. 8 jest w istocie ochrona jednostki przed arbitralną ingerencją władz publicznych - nie zmusza to jednak władz wyłącznie do powstrzymania się przed nią; w uzupełnieniu przede wszystkim negatywnych zobowiązań, mogą istnieć pozytywne obowiązki nieodłączne od skutecznego poszanowania życia prywatnego lub rodzinnego. W tej sprawie należało wyłącznie upewnić się, czy władze krajowe podjęły niezbędne kroki w celu zapewnienia skutecznej ochrony praw skarżących do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.

Ministerstwa ochrony środowiska i zdrowia wspólnie przyjęły wnioski dotyczące raportu na temat bezpieczeństwa przedstawionego przez fabrykę - poinstruowały prefekta w odnośnie planu działania w sytuacjach nadzwyczajnych przygotowanego w 1992r. oraz wymaganych kroków mających za zadanie poinformowanie miejscowej ludności - od tego czasu jednak nic istotnego się nie działo.

Duże zanieczyszczenie środowiska może mieć wpływ na dobro jednostek i uniemożliwić im korzystanie z domu w sposób negatywnie wpływający na ich życie prywatne i rodzinne. Skarżący przez długi czas czekali na istotne informacje. które pozwoliłyby ocenić ryzyko dla nich samych i ich rodzin w razie dalszego zamieszkiwania w Manfredonii - mieście szczególnie narażonym na niebezpieczeństwo w wypadku katastrofy w fabryce. Państwo nie spełniło obowiązku zabezpieczenia prawa skarżących do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.

Konkluzja: art.8 miał zastosowanie i nastąpiło jego naruszenie ( jednogłośnie).

III. Art.2 Konwencji.

Konkluzja: nie było potrzeby rozpatrywania sprawy również z punktu widzenia tego artykułu (jednogłośnie).

IV. Art.50 Konwencji.

A. Szkoda

Szkoda majątkowa: nie została wykazana.

Krzywda moralna: każdemu ze skarżących przyznano określoną sumę.

B. Koszty i wydatki

Biorąc pod uwagę zbyt późne złożenie wniosku w tej materii oraz wysokość przyznanej wcześniej pomocy prawnej, Trybunał oddalił żądanie.

Konkluzja: państwo ma obowiązek zapłacić każdemu ze skarżących określoną sumę (jednogłośnie).

Orzecznictwo:

9.10.1979 Airey v. Irlandia; 26.03.1987 Leander v. Szwecja; 21.02.1990 Powell i Rayner v. Wielka Brytania; 19.02.1991 Zanghi v. Włochy; 27.09.1991 Demicoli v. Malta; 27.09.1991 Philis v. Grecja ( nr 1); 26.11.1991 Observer i Guardian v. Wielka Brytania; 25.06. 1992 Thorgeir Thorgeirson v. Islandia; 9.12.1994 Lopéz Ostra v. Hiszpania; 8.06.1995 Yagci i Sargin v. Turcja.

Fakty

Czterdziestu skarżących mieszkających w Manfredonia w prowincji Foggia we Włoszech w odległości około jednego kilometra od fabryki chemicznej należącej do Enichem Agricoltura Company. W 1988r. zakwalifikowano ją jako zakład " wysokiego ryzyka" zgodnie z kryteriami wynikającymi z dekretu prezydenckiego z 18 maja 1988r., który wprowadził do włoskiego systemu prawnego dyrektywę 82/501/EEC Rady Wspólnot Europejskich (dyrektywa "Seveso") w sprawie poważnego ryzyka niektórych rodzajów działalności przemysłowej niebezpiecznej dla środowiska oraz dobra społeczności lokalnych.

Skarżący twierdzili, że w procesie produkcji fabryka emituje do atmosfery duże ilości niebezpiecznych substancji. Z powodu złego funkcjonowania zakładu doszło w przeszłości do wypadków, z których najpoważniejszy nastąpił 26 września 1976r., kiedy 150 osób znalazło się w szpitalu z powodu zatrucia arszenikiem.

W raporcie z 8 grudnia 1988r. komitet ekspertów technicznych powołanych przez Radę Rejonową Manfredonii stwierdził, że ze względu na położenie fabryki emitowane substancje kierują się często w stronę Manfredonii. Fabryka odmówiła ekspertom dokonania inspekcji. Rezultaty badań przeprowadzonych przez samą fabrykę wskazują, że urządzenia do ograniczenia emisji są niewystarczające. Nie jest również znany wpływ emisji na środowisko. W 1989r. fabryka zaprzestała produkcji caprolactamu, pozostała produkcja nadal jednak utrzymywała fabrykę w kategorii niebezpiecznych zakładów.

2 pażdziernika 1992r. Komitet Koordynacyjny ds. Środków Bezpieczeństwa Przemysłowego wydał opinię na temat planu działania w sytuacjach nadzwyczajnych, przygotowanego przez prefekta Foggia. 3 sierpnia 1993r. plan wysłano do Departamentu Obrony Cywilnej, który 12 sierpnia zapewnił prefekta, że plan zostanie niezwłocznie przedstawiony Komitetowi Koordynacyjnemu w celu uzyskania jego opinii i można będzie wprowadzić go szybko w życie.

14 września Ministerstwo Ochrony Środowiska i Ministerstwo Zdrowia nakazały dokonanie wielu zmian instalacji w fabryce i udzieliły prefektowi instrukcji dotyczących planu działań w sytuacji nadzwyczajnej oraz wymaganych kroków w celu poinformowania lokalnej ludności.

Od 1994r fabryka bardzo ograniczyła pracę W pismie z 7 grudnia 1995r. do Europejskiej Komisji Praw Człowieka mer Monte San Angelo stwierdził, że nadal toczy się postępowanie wyjaśniające. Podkreślił, że Rada Rejonowa czeka na instrukcje z Departamentu Obrony Cywilnej zanim podejmie decyzje w sprawie niezbędnych środków bezpieczeństwa i sposobów postępowania na wypadek katastrofy, które byłyby publicznie ogłoszone. W razie podjęcia na nowo produkcji przez fabrykę, mieszkańcy zostaliby poinformowani o sytuacji i niezbędnych środkach.

W skardze do Europejskiej Komisji Praw Człowieka Guerra i inni zarzucili, że brak działań ze strony władz, zwłaszcza ograniczenia poziomu zanieczyszczenia powietrza oraz obniżenia ryzyka katastrofy, które niesie działalność fabryki spowodował naruszenie prawa do życia i integralności fizycznej ( art.2 Konwencji). Odmowa władz poinformowania opinii publicznej o istniejącym ryzyku oraz sposobie postępowania na wypadek katastrofy, wymaganego przez dekret prezydencki naruszyła prawo do swobody informacji ( art.10). Komisja dopuściła do merytorycznego rozpatrzenia wyłącznie zarzut na tle art.10 i uznała, stosunkiem głosów dwadzieścia jeden do ośmiu, że został on naruszony.

Analiza prawna

Komisja stwierdziła, że wolność otrzymywania informacji w zasadzie zakazuje władzom wprowadzania ograniczeń otrzymywania informacji, które inni chcą przekazać. Art.10 nie daje jednostce prawa dostępu do informacji ani nie nakłada na władze obowiązku ich przekazania. " W uzależnionych od siebie wzajemnie sferach ochrony środowiska, zdrowia publicznego i dobrobytu, zwrot ' prawo to obejmuje wolność otrzymywania informacji', zawarty w ust.1 art. 10, powinien być interpretowany tak, aby wynikało z niego prawo otrzymywania informacji, zwłaszcza od właściwych organów administracji, przez osoby należące do grupy dotkniętej lub zagrożonej działalnością przemysłową albo inną niebezpieczną dla środowiska. Inny wniosek, odmawiający istnienia prawa do informacji w podobnych okolicznościach, pozbawiłby środka ochrony o kapitalnym znaczeniu dot. innych praw zawartych w Konwencji, jak np. w art. 8, i byłby sprzeczny z podstawową zasadą wynikającą z art.1 nakładającą na państwa obowiązek zagwarantowania skutecznego korzystania z tych praw. Zasada ta uzasadnia w pierwszej kolejności istnienie prawa do informacji w sferze ochrony środowiska w celu pośredniego wzmocnienia ochrony innych praw, które prawo do informacji ma zabezpieczać. Art.10 zobowiązuje państwa nie tylko do udostępnienia informacji o stanie środowiska, ale również zbierania, opracowywania i przekazywania informacji, które z natury nie są bezpośrednio dostępne i mogą być publicznie znane tylko za pośrednictwem władz publicznych".

W zdaniu odrębnym członkowie Komisji: G.H. Thune, M.A. Nowicki, N. Bratza i B. Conforti stwierdzili, iż obowiązek państwa w tej sferze wynika z art.8, a nie ze zbyt szerokiej ich zdaniem interpretacji wolnosci otrzymywania informacji zapisanej w art.10.

Trybunał zwrócił w pierwszej kolejności uwagę na to, że ma pełną jurysdykcję jedynie w granicach sprawy określonych decyzją Komisji o dopuszczeniu skargi. W tym zakresie Trybunał może rozpatrywać każdą kwestię faktyczną i prawną, która się pojawi w toku postępowania.

Biorąc pod uwagę treść decyzji Komisji o dopuszczeniu skargi Trybunał uznał, iż posiada jurysdykcję pozwalającą mu na rozpatrzenie sprawy na podstawie art.8 i 2, jak również art.10. W części dotyczącej art.10 skarżący twierdzili, że domniemane naruszenie nastąpiło z powodu zaniechania władz podjęcia kroków zapewniających, aby społeczeństwo było poinformowane o ryzyku i sposobie zachowania się w razie katastrofy związanej z działaniem fabryki.

Trybunał odrzucił zastrzeżenie wstępne władz, które uważały, że skarżący nie wykorzystali krajowych środków prawnych. Żaden ze środków wspomnianych przez władze nie dawał możliwości osiągnięcia celu, o który chodziło skarżącym.

Należało odpowiedzieć na pytanie, czy art.10 Konwencji mógł mieć w tej sprawie zastosowanie.

Zdaniem władz gwarantuje on jedynie swobodę otrzymywania informacji bez przeszkód ze strony państwa. Nie nakłada pozytywnych obowiązków. Trybunał nie zgodził się z poglądem Komisji, która twierdziła, iż art.10 się stosuje W sprawach dotyczących ograniczeń wolności prasy wielokrotnie potwierdzał, że społeczeństwo ma prawo do otrzymywania informacji będące naturalną konsekwencją specyficznej funkcji dziennikarzy, polegającej na przekazywaniu informacji i idei o sprawach wzbudzających publiczne zainteresowanie. Fakty tej sprawy różnią się wyraźnie od tych, które były przedmiotem rozważań w sprawach Observer i Guardian v. Wielka Brytania ( orzeczenia z 26 listopada 1991r., A.216, par.59 i Thorgeir Thorgeirson v. Islandia ( orzeczenie z 25 czerwca 1992r., A.239, par.63). Skarżący zarzucają bowiem zaniechanie stworzenia specjalnego systemu wymaganego na podstawie dekretu prezydenckiego nr 175/88 wprowadzającego do włoskiego systemu prawnego tzw. dyrektywę Seveso Rady Wspólnot Europejskich. Chociaż prefekt z Foggia przygotowal plan na wypadek sytuacji nadzwyczajnej i wysłał go do Departamentu Obrony Cywilnej w sierpniu 1993r. skarżący nie otrzymali od tego czasu żadnej istotnej informacji.

Trybunał potwierdził, że swoboda otrzymywania informacji w zasadzie zakazuje władzom wprowadzania ograniczeń otrzymywania informacji, które inni chcą przekazać (orzeczenie Leander v. Szwecja z 26.03.1987r, A.116, par.74). Swobody tej nie można rozumieć w ten sposób, iż nakłada na państwo, w okolicznościach takich jak w tej sprawie, pozytywny obowiązek zbierania i przekazywania informacji z własnej inicjatywy. Art.10 nie miał zastosowania (stosunkiem głosów osiemnaście do dwóch).

Sprawę należało rozpatrzeć na podstawie art.8 Konwencji.

Wszyscy skarżący mieszkają w Manfredonia, blisko fabryki, która w 1988r. została zakwalifikowana jako zakład o dużym ryzyku. Bezpośredni efekt toksycznych emisji do atmosfery na prawo skarżących do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oznacza, że art.8 ma w tej sprawie zastosowanie.

Trybunał stwierdził, iż nie można uważać, że Włochy ingerowały w życie prywatne i rodzinne skarżących. Nie zarzucają oni działania ze strony państwa, ale zaniechanie. Chociaż przedmiotem art.8 jest w istocie ochrona jednostki przed arbitralną ingerencją władz publicznych, nie zmusza on władz wyłącznie do powstrzymania się przed nią. W uzupełnieniu przede wszystkim negatywnych zobowiązań, mogą istnieć pozytywne obowiązki nieodłączne od skutecznego poszanowania życia prywatnego lub rodzinnego.

W tej sprawie należało wyłącznie upewnić się, czy władze krajowe podjęły niezbędne kroki w celu zapewnienia skutecznej ochrony praw skarżących do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego zagwarantowanych w art.8.

14 września 1993r. ministerstwa ochrony środowiska i zdrowia wspólnie przyjęły wnioski dotyczące raportu na temat bezpieczeństwa przedstawionego przez fabrykę w lipcu 1989r. Nakazały wiele ulepszeń instalacji, poinstruowały prefekta w odnośnie planu działania w sytuacjach nadzwyczajnych przygotowanego w 1992r. oraz wymaganych kroków mających za zadanie poinformowanie miejscowej ludności o sytuacji i sposobach zachowania się na wypadek katastrofy. Od tego czasu jednak nic istotnego się nie działo.

Trybunał potwierdził, że duże zanieczyszczenie środowiska może mieć wpływ na dobro jednostek i uniemożliwić im korzystanie z domu w sposób dotykający negatywnie ich życia prywatnego i rodzinnego. W tej sprawie skarżący czekali aż do zaprzestania produkcji fertilizerów w 1994 r. na istotne informacje, które pozwoliłyby ocenić ryzyko dla nich samych i ich rodzin w razie dalszego zamieszkiwania w Manfredonii - mieście szczególnie narażonym na niebezpieczeństwo w wypadku katastrofy w fabryce. Państwo włoskie nie spełniło więc obowiązku zabezpieczenia prawa skarżących do poszanowania ich życia prywatnego i rodzinnego, co oznacza naruszenie art.8 Konwencji ( jednogłośnie).

Ze względu na stwierdzenie naruszenia art.8 Trybunał uznał, iż nie ma potrzeby badania tej sprawy z punktu widzenia art.2 gwarantującego prawo do życia (jednogłośnie).

Włochy muszą zapłacić każdemu ze skarżących w ciągu trzech miesięcy po 10 mln. lirów ( ok. 5,8 tys. dolarów)jako zadośćuczynienie za krzywdę moralną.