Kiedy partnerstwo publiczno-prywatne


W warunkach krajowych idee partnerstwa publiczno - prywatnego są swoistego rodzaju wytrychem mającym czasami uzasadniać wszelakie łączenie realizacji zadań publicznych z przedsięwzięciami komercyjnymi lub wydatkowanie środków publicznych dla realizacji przedsięwzięć komercyjnych. Brak przejrzystego zdefiniowania zakresu i przedmiotu takiego partnerstwa prowadzi do licznych patologii, które dają efekt przeciwny do szczytnych idei partnerstwa. Oczywiści nie można kwestionować ani zasady pomocniczości, ani decentralizacji i prywatyzacji rozdętych funkcji państwa czy prywatyzacji czysto komercyjnych działalności sektora publicznego. Także rola tzw. trzeciego sektora, wszelkich organizacji pozarządowych, czy inaczej społeczeństwa obywatelskiego jest nie do przecenienia. Natomiast tam, gdzie państwo czy samorządy mają obowiązek lub powinny dążyć do efektywności wykorzystania środków publicznych, prywatyzować, a przedsiębiorca ma być zachęcany zarobkiem nie powinniśmy mówić o partnerstwie w rozumieniu przyjmowania współodpowiedzialności za sprawy publiczne.

Jednak, jak z obserwacji wynika i choćby z niektórych propozycji i przykładów omawianych przez autorów w tym numerze czasopisma, w większości ideą PPP obejmowane są przedsięwzięcia, które nie mają z nią wiele wspólnego.

Łatwiej z pewnością powiedzieć czym PPP nie powinno być niż zakreślić pozytywną definicję jego obszaru. Nie powinny tym terminem być sygnowane obszary prywatyzacji, w rozumieniu wycofania się państwa z działalności gospodarczej w dominium jak i z szeregu zadań publicznych w imperium oraz prywatyzacja ich realizacji. Nie mogą to być obszary pomocy publicznej dla przedsiębiorców, poddane zresztą ostrym regulacjom unijnym, które nie przewidują wyjątków pod pretekstem partnerstwa. Żadna działalność, która ma przynieść zysk inwestorowi, przedsiębiorcy, z realizacji usług, choćby w sferze użyteczności publicznej czy ze wspólnego inwestowania z gminą lub Skarbem Państwa, a drugiej stronie poprawę jakości, efektywność, nie jest partnerstwem, a po prostu interesem.

Jednakże z drugiej strony, angażowanie pozagospodarcze środków prywatnych bez powiększenia zadłużenia publicznego dla realizacji wielu zadań publicznych, których nie da się zrealizować przez prywatyzację, zasługuje na miano Partnerstwa Publiczno - Prywatnego. Dlatego, moim zdaniem, prawdziwie brzmi określenie partnerstwa jako współodpowiedzialności, aktywności mieszkańców na forum lokalnym. Obszar aktywności organizacji pozarządowych (tych rzeczywiście realizujących misje publiczne) w zakresie usług, świadczeń publicznych nieodpłatnych, a więc działalności charytatywnej czy choćby społecznej aktywności na rzecz ochrony zwierząt czy przyrody również może być wypełniany takim partnerstwem.

Dla uporządkowania tematu, przejrzystości kontaktów, trzeba wskazywać na różne rodzaje i treść stosunków pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym. Przede wszystkim można rozróżnić ze względu na podmioty tych relacji stosunki pomiędzy:

a) jednostkami sektora finansów publicznych wykonującymi zadania publiczne o charakterze władczym (w imperium, budżetowe), a przedsiębiorcami,
b) jednostkami jw., a organizacjami pozarządowymi w zakresie ich zadań statutowych, a nie gospodarczych,
c) jednostkami sektora finansów publicznych wykonującymi zadania gospodarcze (w dominium, pozabudżetowe), a przedsiębiorcami,
d) jednostkami jw., a organizacjami pozarządowymi w zakresie ich zadań statutowych.

Dalej można wskazać na przedmiot tych stosunków:

a) powierzanie (zlecanie) zadań publicznych w obszarze aktów i czynności administracyjnych,
b) zlecanie usług tzw. użyteczności publicznej czyli świadczeń na rzecz społeczności lokalnej (usługi komunalne, zdrowie, oświata)
c) zlecanie usług komercyjnych (transport, budowa dróg, zieleni, budownictwo socjalne),
d) zbywanie składników mienia publicznego (prywatyzacja).

Wreszcie można wyróżniać źródła finansowania:

a) finansowanie w całości ze środków publicznych,
b) finansowanie częściowe ze środków publicznych, czy też udział środków prywatnych,
c) pomoc publiczną dla przedsiębiorców,
d) finansowanie w całości ze środków prywatnych inwestorów lub donatorów,
e) finansowane przychodami ze sprzedaży usług (komunalnych itp.)

Wydaje się, że uwzględniając istotę idei PPP, tylko niektóre stosunki z wyżej wskazanych i to w wąskim zakresie można zaliczyć do takiego, ściśle rozumianego partnerstwa.

Po pierwsze, wszędzie tam, gdzie druga strona, ta prywatna, ma realizować zadanie w ramach swojej działalności gospodarczej, a więc jest to przedsiębiorca, istotą będzie charakter komercyjny przedsięwzięcia (nawet jeżeli są to usługi użyteczności publicznej), a celem osiągnięcie efektywności, przez prawo do zysku tegoż przedsiębiorcy. Ten typ stosunków, polegający na prywatyzacji realizacji zadań publicznych musi przebiegać na zasadach ogólnych, uwzględniających zasady wolnego rynku, uczciwej konkurencji i nie może być mieszany z partnerstwem, jako podstawą dla odstąpienia m.in. od trybu zamówień publicznych.

Po drugie, gdy ma być udzielana pomoc publiczna dla przedsiębiorców, a więc wspomaganie działalności przedsiębiorcy, niezależnie od obszaru, przedmiotu tej działalności, mamy co prawda do czynienia z partnerstwem szeroko rozumianym sektora publicznego i prywatnego, lecz jest to realizacja jednego z zadań państwa; na rzecz rozwoju gospodarczego, tworzenia miejsc pracy itd., ale nie partnerstwo w rozumieniu wspólnego działania dla realizacji konkretnych przedsięwzięć z obszaru pożytku publicznego.

Wszędzie tam, gdzie mają być zaangażowane środki sektora prywatnego, także dla osiągnięcia efektywności, sprawności w realizacji zadań publicznych, głównie w sektorze tzw. usług użyteczności publicznej, konieczne są normalne warunki rynkowe, zasady wolnej i uczciwej konkurencji. Także tam gdzie ma być mobilizowany kapitał prywatny dla wspólnych przedsięwzięć w obszarze głównie infrastruktury, trzeba mieć na uwadze prosty fakt, że kapitał ten będzie angażowany, o ile takie zaangażowanie przyniesie wymierną korzyść inwestorowi, a więc w sumie, przeliczając także te korzyści nie finansowe, zapewni rentowność wyższą niż z tradycyjnych inwestycji i to uwzględniając wycenę specyficznych ryzyk. Tu też muszą być zachowane normalne warunki przedsięwzięć komercyjnych. Tam gdzie celem jest określony interes majątkowy stron, niezależnie od obszaru zaangażowania, posługiwanie się hasłem partnerstwa publiczno-prywatnego dla tworzenia szczególnych warunków, czytaj nierynkowych, uchylanie trybu zamówień publicznych czy warunków pomocy publicznej, będzie prowadziło do korupcji, a przynajmniej nieefektywności przedsięwzięć. Moim zdaniem o prawdziwym, wąsko rozumianym partnerstwie publiczno - prywatnym możemy mówić tylko w tych obszarach, w których potrzebne jest mobilizowanie środków prywatnych, aktywności społecznej obywateli, nie dla korzyści majątkowej, lecz dobra społecznego. Oczywiście nie przeszkadza to nazywaniu partnerstwem równie niezbędnej prywatyzacji zadań publicznych czy ich realizacji. Jednak nie po to, aby uzasadnić odchodzenie od warunków rynkowych realizacji przedsięwzięć.

Ostatnio uchwalona ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 26 marca 2003r. idzie w dobrym kierunku, jest potrzebna i co do zasady wyznacza obszar partnerstwa w tym wąsko rozumianym zakresie. Jednak i tu trzeba zgłosić kilka podstawowych uwag. Otóż jeżeli definiuje się działalność pożytku publicznego jako działalność społecznie użyteczną prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, a organizacjami pozarządowymi są tylko te, które nie działają w celu osiągnięcia zysku (non profit) (art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy), to trzeba wyraźnie wskazać, że nie będąca przedsiębiorcą organizacja społeczna aktywna poza działalnością gospodarczą, zawiedzie wszędzie tam, gdzie potrzeba profesjonalizmu, efektywności i zebrania istotnego kapitału (finansowego). Tak więc nie może być to obszar prywatyzacji zadań lub ich realizacji w zakresie jakichkolwiek usług użyteczności publicznej, inwestycji infrastrukturalnych itp. Jeżeli działalność organizacji pozarządowych w zakresie obejmującej działalność pożytku publicznego nie będąca działalnością gospodarczą, a więc zgodnie z ustawą (art. 9 ust. 1) m.in. gdy w przypadku działalności odpłatnej wynagrodzenie nie jest wyższe niż koszty bezpośrednie tej działalności (po koszcie) lub wynagrodzenie osób fizycznych zatrudnianych przy wykonywaniu tej statutowej działalności przekracza 1,5-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w sektorze przedsiębiorstw, to z góry eliminuje się efektywność i wręcz należałoby zakazać działalności pożytku publicznego w sferze większości zadań publicznych, jeżeli konkurs lub przetarg (tryb zamówień publicznych) miałby być ograniczony podmiotowo do organizacji pozarządowych z wyłączeniem przedsiębiorców (tak zdaje się wynikać z ustawy). Niewystarczające jest tu ograniczenie zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy, co do trybu konkursu dla zlecenia zadania publicznego.

Jeżeli spojrzymy na zakres zadań publicznych określony ustawą (art. 4 ust. 1) dla działalności pożytku publicznego organizacji pozarządowych (niegospodarczej), to niewątpliwie niektóre z nich nadają się do zaliczenia do konkursów i mogą być w tym trybie realizowane, lecz niektóre, przynajmniej w swoim podstawowym zakresie, powinny być realizowane w normalnym trybie "prywatyzacji ich realizacji", a więc komercyjnym, rynkowym.

I tak do trafnego wskazania można zaliczyć m.in. zadania w zakresie:

- działalności charytatywnej i pomocy społecznej,
- podtrzymywania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości,
- działania na rzecz osób niepełnosprawnych,
- upowszechniania i ochrony praw kobiet,
- upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich,
- upowszechnianie i ochrona praw konsumentów,
- promocji i organizacja wolontariatu

natomiast co najmniej wątpliwe jest zaliczenie w zakresie:

- ochrony zdrowia,
- działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości,
- nauki, edukacji, oświaty i wychowania,
- wypoczynku dzieci i młodzieży,
- kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji,
- upowszechniania kultury fizycznej i sportu

Tak więc należałoby z dużą ostrożnością podejść do pomysłów wyłączania z normalnych trybów zamówień publicznych czy pomocy publicznej lub prywatyzacji pewnych przedsięwzięć zastrzeganych do realizacji przez organizacje pozarządowe.

Powyżej omówiony obszar partnerstwa, klasycznego udziału organizacji pozarządowych w programowaniu i realizacji w odrębnym trybie szeregu zadań publicznych nie jest oczywiście jedynym obszarem poza tym, gdzie jedynie rentowność działalności gospodarczej przedsiębiorcy jest podstawą stosunków z sektorem publicznym. Zaangażowanie przedsiębiorców, szczególnie dla dobra społeczności lokalnych, może przybierać różne formy współfinansowania przedsięwzięć niekomercyjnych, związanych z obszarem użyteczności publicznej, w których korzyści przedsiębiorcy nie mają charakteru majątkowego (przynajmniej głównie), a efektywność przedsięwzięć może być znacząco poprawiona.

Jednak dla takiego współdziałania konieczne jest stworzenie przejrzystych warunków, pozwalających na zapobieganie korupcjogennym sytuacjom i wykorzystywaniu PPP dla finansowania "swoich" z towarzyskiego lub partyjnego Układu. Takie warunki mogłyby zapewnić m.in. obowiązek jawnych rozpraw administracyjnych, z koniecznością orzekania na podstawie materiałów prezentowanych na takiej rozprawie, przesłuchań publicznych urzędników i oferentów prywatnych, publicznego przedstawiania rozliczeń z realizacji, wprowadzenia Prokuratorii Generalnej itd. Wysokie standardy funkcjonowania administracji mogą uczynić bezpieczniejszym styk pomiędzy sektorami i zmienić klimat tych stosunków. Tymczasem szereg propozycji, wyjątków, programów, będzie raczej prowadziło do marnotrawstwa środków publicznych i poszerzenia obszarów korupcji.

Jeżeli partnerstwo publiczno-prywatne ma być nowym określeniem na decentralizację i prywatyzację, sposobem na dokończenie transformacji ustrojowej, to dobrze. Nie można jednak zgadzać się z tworzeniem pretekstów dla odstępowania od zasad wolnego rynku, uczciwej konkurencji dla przysporzenia korzyści beneficjentom układów.
Jan A. Stefanowicz