Korupcjogenność regulacji ustawy o radiofonii i telewizji
(tezy referatu na konferencję T.I. w dniu 26.04.2003r.)


Ustawa o radiofonii i telewizji zawiera liczne przepisy, które wprost naruszają postanowienia Konstytucji. Także normy, które wobec charakteru podmiotu uprawnionego, a więc niejasnej pozycji i kompetencji Krajowej Rady Radiofonii Telewizji oraz braku właściwych regulacji wykonawczych, stwarzają poważne zagrożenia dla wolności działalności gospodarczej, uczciwej konkurencji, wolności słowa i prasy. Występowanie tych zagrożeń oznacza jednocześnie istnienie sytuacji korupcjogennych i patologii związanych z płatną protekcją.

Po pierwsze można wskazać, iż naruszenie takich przepisów Konstytucji, jak art. 14, 22, 31 ust. 3, 54 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 92 ust. 1, a więc zasad wolności prasy, wolności działalności gospodarczej, wolności obywateli, wyłącznie w drodze ustawy ustanawiania ograniczeń wolności i korzystania z konstytucyjnych praw, swobody wyrażania poglądów, pozyskiwania i rozpowszechniania informacji oraz sposobu i zakresu upoważnień ustawowych do wydawania rozporządzeń, stwarza warunki do dyskrecjonalnego oceniania i swobodnego ingerowania w działalność nadawców, pozwala na uznanie administracyjne przy przyznawaniu i pozbawianiu nadawców ich praw. Dzieje się tak wobec braku dostatecznego ustawowego określenia warunków i granic ingerencji KRRiT lub jej Przewodniczącego, zbyt daleko idącej tej ingerencji w działalność nadawców. Każda możliwość dokonywania ocen, bez dostatecznego sprecyzowanych ustawą kryteriów, stanowi potencjalną groźbę wystąpienia presji korupcyjnej, bądź to ze strony osób sprawujących funkcje publiczne, bądź zainteresowanych podmiotów prywatnych. Swoboda w określaniu dla siebie przez KRRiT zasad i warunków działań władczych, grozi patologią w stanowieniu prawa. I tak, żeby zobrazować powyższe, można wskazać kolejno na takie wadliwe, sprzeczne z Konstytucją, korupcjogenne poniższe przepisy ustawy.

Artykuł 10, w którym ust. 2 i 4 stanowią: Przewodniczący Krajowej Rady może żądać od nadawcy przedstawienia materiałów, dokumentów i udzielenia wyjaśnień w zakresie niezbędnym dla kontroli zgodności działania nadawcy z przepisami ustawy i warunkami koncesji.

Przewodniczący Krajowej Rady może wezwać nadawcę do zaniechania działań w zakresie tworzenia i rozpowszechniania programów, jeżeli naruszają one przepisy ustawy, uchwały Krajowej Rady lub warunki koncesji.

Przewodniczący Krajowej Rady na podstawie uchwały tej Rady może wydać decyzję nakazującą zaniechanie przez nadawcę działań w zakresie, o którym mowa w ust. 3". Zakres tego nieograniczonego ogólnego nadzoru, wprowadzonego przez prawo żądania w każdej chwili, poza procedurą kontroli, różnych materiałów i informacji, a następnie stosowanie wezwań i decyzji, jest praktycznie pozostawiony swobodnemu uznaniu i poza czyjąkolwiek kontrolą merytoryczną.

Kolejno w art. 15 w ust. 5 stanowi się, że:

Krajowa Rada może określić, w drodze rozporządzenia:
1) wyższy minimalny udział audycji pierwotnie wytworzonych w języku polskim w kwartalnym czasie nadawania programu telewizyjnego niż ustalony w ust. 1,
2) wyższy minimalny udział utworów wykonywanych w języku polskim w programach radiowych, w miesięcznym czasie nadawania w programie utworów słowno-muzycznych i utworów muzycznych, niż ustalony w ust. 2 i 3,
3) warunki, w jakich może nastąpić podwyższenie minimalnego udziału określonego w pkt. 1
- z uwzględnieniem charakteru poszczególnych nadawców i ich programów, w tym terytorialnego zasięgu rozpowszechniania albo liczby mieszkańców na obszarze objętym rozpowszechnianiem. W rozporządzeniu Krajowa Rada może określić sposób prowadzenia przez nadawcę ewidencji czasu trwania audycji i utworów i jej przechowywania, a także dokumentów potwierdzających spełnienie warunków określonych w pkt 3.

Tak naprawdę Rada ma tu nieograniczone kompetencje ingerencji, zresztą niejasne, co do ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego, a także wprowadzania zróżnicowanych warunków konkurencji.

Dalej w art. 16 w ust. 4 upoważniono Radę do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia w programach radiowych i telewizyjnych działalności reklamowej i telesprzedaży, z uwzględnieniem zasad określonych w ustawie.

W rozporządzeniu Krajowa Rada może określać:

1) sposób ustalania dziennego czasu nadawania programu, o którym mowa w ust. 2 i 3,
2) warunki nadawania reklam i telesprzedaży w programach,
3) wymagania dotyczące osób, których głos lub wizerunek jest wykorzystywany w reklamach, z uwzględnieniem zakresu ograniczeń w prowadzeniu przez nie innych audycji w programach radiowych i telewizyjnych,
4) zakres udostępniania przez nadawcę czasu wykorzystywanego na reklamy i telesprzedaż, w tym maksymalny wymiar czasu w okresie rocznym dla jednego przedsiębiorcy lub ugrupowania gospodarczego,
5) sposób prowadzenia i przechowywania przez nadawcę ewidencji czasu nadawanych reklam i telesprzedaży oraz zakres danych objętych tą ewidencją.

Także te kompetencje pozwalają na swobodne zmiany sposobów, warunków, wymogów i zakresu udostępnień, w dowolnym czasie i zakresie, w rozmiarze naruszającym wolność działalności gospodarczej. Trzeba zauważyć, że te sposoby, warunki, wymagania i zakresy, w rzeczywistości zakreślają warunki sprzedaży, a wręcz rentowności działalności.

Podobne uwagi można zgłosić do upoważnienia zawartego w art. 17 w ust. 8 do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu sponsorowania audycji lub innych przekazów, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisie, w tym w szczególności czasu emisji, wskazania sponsora oraz sposób rozpowszechniania informacji o sponsorze w zapowiedzi audycji albo po zakończeniu audycji lub innego przekazu, a także w czasie trwania audycji lub innego przekazu.

W rozporządzeniu Krajowa Rada ma prawo określać sposób prowadzenia i przechowywania przez nadawcę ewidencji sponsorowanych audycji lub innych przekazów oraz zakres informacji objętych tą ewidencją.

Te wszystkie powyższe uprawnienia, w zakresie stanowienia prawa co do warunków zarobkowania, dają niczym nie ograniczoną władzę do pozaustawowego ingerowania w warunki ekonomiczne działalności nadawców.

W art. 22 zawarto upoważnienie do wydania rozporządzenia w zakresie obowiązku umożliwienia naczelnym organom państwowym bezpośredniej prezentacji oraz wyjaśniania polityki państwa bez wskazania jakichkolwiek warunków, granic, wskazówek. To samo dotyczy upoważnienia z art. 23 ust. 3 w odniesieniu do partii politycznych, związków zawodowych i związków pracodawców. Tym problemem zajmował się ostatnio Trybunał Konstytucyjny, który uznał, że regulacja KRRiT naruszyła Konstytucję.

W art. 26 w ust. 5, bez żadnych wskazówek, ograniczeń, upoważniono Przewodniczącego KRRiT w porozumieniu z Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, do dokonywania, w drodze decyzji, rezerwacji częstotliwości niezbędnych do wykonywania ustawowych zadań przez spółki oraz określania warunków wykorzystania tych częstotliwości.

Wadliwa jest także udzielona Radzie kompetencja, zawarta w art. 32, do wyrażania zgody na "tworzenie przedsiębiorców" bez jakiegokolwiek zakreślenia granic i warunków udzielania takiej zgody.

W art. 36 określając zakres oceny w postępowaniu o udzielenie koncesji, udzielając prawa do dyskrecjonalnej oceny, wskazano ogólnie na jej przesłanki:

1) stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją,
2) możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu,
3) przewidywany udział w programie audycji wytworzonych przez nadawcę lub na jego zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami,
4) przewidywany udział audycji, o których mowa w art. 15 ust. 1 i 4, w programie telewizyjnym albo utworów, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3, w programie radiowym lub telewizyjnym,
5) dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu.

Natomiast podstawy odmowy udzielenia koncesji określono następująco:

1) zagrożenie interesów kultury narodowej, dobrych obyczajów i wychowania, bezpieczeństwa i obronności państwa oraz naruszenie tajemnicy państwowej,
2) osiągnięcie przez wnioskodawcę pozycji dominującej w dziedzinie środków masowego przekazu na danym terenie.

Nie trzeba tu specjalnie uzasadniać, że taka regulacja oznacza w praktyce pełną swobodę w ocenach przy udzielaniu koncesji. Przepisy te można by znacząco uprościć stanowiąc wprost, że KRRT udziela koncesji jeżeli uzna to za właściwe.

W tymże artykule, w ust. 3 określono, iż koncesja może być udzielona na okres nie krótszy niż 3 lata oraz nie dłuższy niż 10 lat w przypadku telewizji i 7 lat w przypadku radiofonii, bez jakiegokolwiek wskazania warunków i okoliczności, w których koncesja miałaby być udzielona na okres dłuższy lub krótszy.

Zgodnie z art. 37, koncesja ma określać m.in. rodzaj programu i czas jego rozpowszechniania, udział w programie audycji wytworzonych przez producentów krajowych; a w ust. 2 ustawa stanowi uprawnienie, iż koncesja może określać inne warunki prowadzenia działalności, niezbędne dla realizacji przepisów ustawy. Oznacza to swobodę w pozaustawowym kształtowaniu warunków prowadzenia działalności gospodarczej, ograniczaniu wolności słowa i prasy.

Także ogólnie bez wskazówek upoważniono do regulacji w ust. 4 tego artykułu, który stanowi, że:

Krajowa Rada, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, określi, w drodze rozporządzenia, dane, które powinien zawierać wniosek, oraz szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji Rada ma sama sobie określić sposób udzielania i cofania koncesji, bez ustawowego zagwarantowania np. takich elementów, jak jawność, obowiązek przeprowadzania publicznych rozpraw i przesłuchań.

W art. 38 określono przyczyny cofnięcia koncesji m.in. w sposób następujący:

1) rozpowszechnianie programów powoduje zagrożenie interesów kultury narodowej, bezpieczeństwa i obronności państwa oraz narusza normy dobrego obyczaju,
2) rozpowszechnianie programów powoduje osiągnięcie przez nadawcę pozycji dominującej w dziedzinie środków masowego przekazu na danym terenie,
3) nastąpi przejęcie bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad działalnością nadawcy przez inną osobę,
4) działalność objęta koncesją jest wykonywana w sposób sprzeczny z ustawą lub warunkami określonymi w koncesji.

Przyczyny te są tyleż nieprecyzyjne i ogólne, co sformułowane wbrew i bez uwzględnienia zasad konstytucyjnych.

W art. 40 upoważniono Radę do ustalenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za udzielenie koncesji "uwzględniając charakter poszczególnych nadawców i ich programów" oraz określenia podmiotów zwolnionych od opłaty bez ustawowego określenia granic, warunków lub innych wskazówek. Podobnie jest z opłatą za wpis do rejestru rozprowadzania programu, o którym mowa w art. 41 i 42 ustawy.

Także całkowicie uznaniowy charakter ma upoważnienie w zakresie wydawania decyzji zezwalających na inną niż wskazane w art. 43 kolejność wprowadzania programów do sieci kablowej. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że:

Krajowa Rada w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych(11), uwzględniając charakter poszczególnych nadawców i ich programów, ustala, w drodze rozporządzenia, wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, oraz może określić podmioty zwolnione od opłaty.

Podobnie przepisy upoważniające do nakładania kar pieniężnych na nadawców i osoby kierujące działalnością nadawcy, zawarte w art. 53 i 54, wskazując tylko górne granice kar, dają pełną swobodę w ocenie przewinień i ich "wycenie".

Mając do czynienia, z tak olbrzymim zakresem nieograniczonego władztwa nad dopuszczaniem do rynku, ustalania jego warunków, różnicowaniem pozycji przedsiębiorców, warunków działalności, wreszcie eliminowania z rynku, jest oczywistym, że każdy rozsądnie myślący inwestor w media, przedsiębiorca musi zabiegać o właściwy swój wizerunek w oczach "ministrów" z Rady oraz o "pomyślność" obrad i ducha weny twórczej dostojnego grona.

Osobną kwestią jest dalsze poszerzane władztwa KRRiT, uznania administracyjnego i ingerencji w wolność gospodarowania słowa i prasy w nowelizacji ustawy, sprokurowanej przez Rząd i Parlament, a tak naprawdę zainteresowany Układ.

Sporządził:
Jan A. Stefanowicz